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十八届四中全会清理反腐“法外之地” 党纪与国法"无缝对接"

  十八大以来,中国共产党通过强化中央巡视、开通网上举报、践行八项规定、开展群众路线教育实践活动等一系列举措,依法依纪严惩党政公职人员的腐败腐化行为,赢得了广泛的民众支持和普遍的国际赞誉。

  十八届三中全会提出,必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。

  本周在北京召开的十八届四中全会专题研究''依法治国''。分析人士预料,反腐败法治化、制度化将成为中国共产党进一步着力解决的问题。

  持续两年的''腐风暴''成绩卓著,出台''八项规定''、反对''四风''、加强中央巡视组巡视厖十八大以来,中央始终以''零容忍''的态度惩治腐败,一大批腐败分子被清除出党员干部队伍,并受到党纪国法的惩罚。但当前,党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙,对一些贪腐行为法律的刚性约束还不够硬实。

  一位受访专家对新京报记者表示,如何治理上述''法外之地'',使党纪与国法、行政规定与法律条文之间''无缝对接''可能将是四中全会探讨的议题之一。

  10月11日,距离十八届四中全会召开还有9天。中纪委在这一天内宣布两名省部级官员被调查:国家行政学院常务副院长何家成和江苏省原省委常委、秘书长赵少麟。至此,十八大以来被调查的省部级及以上官员已达50名。

  据新京报统计,2003年至2011年近10年间,落马的省部级官员共计72人。而十八大至今不到两年,在省部级官员防腐这一项上的成绩已相当于过去十年的70%。

  中纪委特约监察员、中国政法大学副校长马怀德和中纪委特约监察员、中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真等受访专家认为,十八大以来的高压反腐,致力于打造''不敢腐''态势;正在召开的四中全会将就如何筑牢''不想腐''、''不能腐''的机制,谋篇布局,''用法治思维和法治方式反腐,中央领导早已明确方向,法治反腐已提上日程''。

  新方向

  用法治思维和法治方式反腐


  ''新形势下,我们党面临着许多严峻挑战,党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,必须下大气力解决。全党必须警醒起来。''2012年11月15日,当选中共中央总书记当天,习近平在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上如是说道。

  一场影响深刻的反腐战役,由此展开。

  两月后的2013年1月22日,在十八届中纪委二次全会上,习近平对反腐作出进一步部署,''要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。''

  在福建省人大常委会法制工作委员会主任、福建省纪委原副书记张大共看来,习近平的上述要求,确定了法治反腐新方向。

  在《关于法治反腐的思考》一文中,张大共提出,新中国成立以来的反腐,经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐、法治反腐四个时期。

  他逐一分析了前三个时期的''软肋'':运动反腐,依靠大规模的群众运动惩治腐败,但腐败是个慢性病,解决起来不可能一蹴而就;权力反腐,容易因领导者的改变而改变,因领导者注意力的转移而转移;制度反腐,党纪政纪大多缺少与其配套的具体规定,在实际操作中缺乏强制性和约束力。

  ''法治反腐是制度反腐的新超越'',张大共称,''通过制定和实施法律,限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件和程序,使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败,从而达到减少和消除腐败的目标''。

  清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为,反腐方向的调整,反腐战略目标也随之转变。

  他认为,直到十八大才首次明确提出反腐战略目标:''建设廉洁政治'',做到''干部清正、政府清廉、政治清明''。''一直在反腐,却始终无法控制腐败蔓延势头的严酷现实表明,敢于提出这样一个明确具体的目标,肯定是一个极大的挑战,难能可贵''。

  北京大学法学院教授姜明安对新京报记者说,国内首个反腐法治研究机构、反腐败司法研究中心已于今年6月成立。姜明安和中国政法大学终身教授陈光中、中国社科院荣誉学部委员李步云等法学泰斗,担任反腐败司法研究中心的顾问。同时担任顾问的还有中纪委常委和最高法、最高检的高层领导,''阵容强大,足见中央对反腐法治研究的重视'',姜明安说,设立该机构的宗旨之一就是加强反腐立法,研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法职能。

新路径

  治标是为治本赢得时间

  也是在2013年1月22日的十八届中纪委二次全会上,当习近平提出''用法治思维和法治方式反腐''的要求时,中纪委书记王岐山对反腐路径作出了具体部署,''坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间''。

  反腐研究专家李永忠接受新京报记者采访时说,''治标为治本赢得时间''的''灵魂''就在于四个字,''赢得时间''。

  ''为长远的治本规划赢得时间,为解决腐败呆账和存量赢得空间'',李永忠表示,''政治体制改革、金融体制改革和纪检监察体制改革,都在推进过程中,因此不可能以治本为主,治标是权宜之计,权宜就在于赢得时间''。

  李永忠、马怀德、周淑真、任建明等受访专家都认为,十八大迄今的反腐效果,已达成了''治标为治本赢得时间''的战略初衷。

  不到两年50名省部级及以上官员落马,既有中央政治局前常委,还有军队前高层,'打虎拍蝇'的力度改革开放以来前所未有,''上述受访专家评价说。

  与''打虎拍蝇''同时推进的是不断''扩容''的''治本''之策。

  马怀德、周淑真认为,从''八项规定''、''反四风'',到《党政机关厉行节约反对浪费条例》;从中组部六号文件明确''裸官''任职''负面清单'',到31个省区市全面推进的''裸官''排查调岗,以及国务院正在推进的行政审批制度改革,陆续取消和下放的632项行政审批事项,''都是从制度层面,根除诱发腐败的土壤''。

  上述受访专家指出,纪检系统作为反腐主力,此前存在''双重领导''等问题。三中全会提出的纪检体制改革方向,即?#20004;个''上''为主'',查办案件的事权和干部提名的人权''上提'';''两个全覆盖'',即中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖,巡视工作全覆盖''?#31361;破了纪检体制的障碍,强化了纪检部门的独立性''。

  据新京报记者了解,三中全会确定的纪检体制改革方向,中纪委已细化为7个主要任务,并制定了''2017年基本完成''这一时间表。以其中的''注重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委领导''服务为例,中纪委已选定河北、浙江、河南、广东、陕西5省和国资委、商务部、海关总署3个部委为试点,要求试点单位查办腐败案件直报中纪委。

  再出发

  党纪国法之间''无缝对接''

  前不久,群众路线教育实践活动''成绩单''和今年中央巡视组首轮巡视整改报告相继发布。新华社刊文提出,''透露出强烈信息:反腐将常态化并逐步纳入法制轨道,越来越多的'法外之地'将被清理'',''党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙,对一些贪腐行为法律的刚性约束还不够硬实''。

  新华社文中所提的''法外之地'',即教育实践活动、''反四风''、中央巡视所发现的问题,包括''吃空饷''、''裸官''、''红包''、''奢靡''、''官赌''、''隐形福利''等。

  反''四风''中10万余人主动上交''红包''及购物卡、涉及金额5.2亿元,查处2550人,涉及金额2.5亿元,不过处理仍以退还等行政处罚为主。

  在''吃空饷''专项整治中,共清理清退''吃空饷''人员16.2万多人,但以清退为主,大多并未入刑。

  一位受访专家对新京报记者说,如何治理上述''法外之地'',使党纪与国法、行政规定与法律条文之间''无缝对接''可能将是四中全会探讨的议题之一,''近两年高压反腐,'不敢腐'的态势已经形成,四中全会以依法治国作为主题,具体到反腐就是依法反腐、依法惩贪,对习近平总书记提出'用法治思维和法治方式反腐'作出进一步安排''。

  姜明安也认为,四中全会应该会对加强和完善党内立法作出部署,''强化以法治思维和法治方式,从严治党''。

  姜明安称,完善''双规''措施进一步纳入法治轨道,也将提上日程。去年他参加的最高检座谈会,就探讨了纪委如何向检察机关移交官员腐败犯罪案件,''过去主要是由纪委负责,调查完毕、证实涉嫌犯罪,再移送司法机关。这次座谈会透露,今后,纪检办案过程中如果发现官员构成犯罪,就会直接交给检察机关''。

  马怀德认为,四中全会应该会探讨的另一个重要议题是反腐的源头立法,''三中全会强调'必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系',因此约束权力运行方面的源头反腐法律,应提上日程。比如《行政程序法》、《行政组织法》,信息公开条例上升为信息公开法,以及领导干部个人事项申报公开方面的法律法规。''

''制定从政道德法律约束公务人员''

  中纪委特约监察员马怀德表示,一些监督约束权力运行方面的立法应提上日程

  对话

  应立法监督约束权力运行


  新京报:四中全会会成为反腐从治标转向治本的转折点吗?

  马怀德:十八大以来的反腐,有四个新特点:一是加大查处腐败案件力度,初步形成不敢腐局面;二是从转变作风入手,注重从源头防腐;三是强调运用法治思维和方式反腐,将过去一些成熟的制度措施,上升为法规规章,增强其权威性;四是注重制度改革创新,比如巡视制度方面的改革,中央巡视组组长一次一授权;纪检体制的改革,''两个'上'为主'',查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

  四中全会后,会继续十八大以来的反腐方向和原则,一方面保持反腐的高压态势,一方面注重制度建设,走向法治防腐反腐。

  新京报:四中全会会对下一步的反腐带来哪些影响?

  马怀德:''依法治国''强调的是维护宪法和法律的权威。因此,应该加快完善反腐败法律法规体系,修改现行法律法规,以适应反腐形势新要求。比如《行政监察法》规定:''监察机关是人民政府行使监察职能的机关''。目前,监察机关与纪委合署办公。三中全会确定了''两个'上'为主''的改革方向,强化上级纪委的领导,那么''监察机关是人民政府行使监察职能的机关''条款,就应该相应修改。

  此外,三中全会强调,''必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制''。因此,一些立法特别是监督约束权力运行方面的法律法规,应该提上日程。比如现行的《政府信息公开条例》,没有包括立法公开、司法公开、党务公开等内容,所以应该将其上升为《信息公开法》,扩大适用范围,使权力在阳光下运行。《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》,以及规范官员个人事项申报的申报公开方面的法规,都是对权力运行加以制约和监督的基础性法律,应该纳入立法规划,真正实现权力、机构、职能、责任、程序法定。

  制定从政道德法清理''法外之地''

  新京报:怎样解决反腐存在的''法外之地''的问题?

  马怀德:十八大以来,中央反复强调坚持依法执政、依宪执政,党自身必须在宪法和法律范围内活动。四中全会将进一步树立宪法法律权威,建立科学的法律规范体系和党内法规体系,处理好国法和党规的关系。事实上,这项工作去年就已经启动。去年5月,党内''立法法''《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》出台,其中就提出了明确要求:制定党内法规应当遵循''遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定''等原则。

  目前党内法规和法律适用对象与范围不尽相同,具体到''吃空饷''、''红包''等''法外之地'',虽然达不到贪污受贿的刑事立案标准,属于道德层面的问题,不适合通过法律予以调整,但可以由党内法规加以约束。

  为有效约束党员以外公务人员行为,今后可以制定《公务人员伦理道德法》,对公务人员作出规范。制定从政道德法律,也可以解决''道德不能立法''的问题。

  新京报:我国有制定《公务人员伦理道德法》的考虑吗?其他国家对从政道德是如何规定的?

  马怀德:学界一直有这样的呼声,但是并没有列入立法规划。实际上,通过制定行政伦理方面的法律,规范和约束公务人员的行为,这已经被不少国家采用。美国、韩国、日本、中国澳门等国家和地区都制定了这方面的法律。比如澳门,普通人可以随时进入赌场,但是公务人员只允许春节期间进入赌场,其他时间涉足赌场就属于违法。

  现阶段不宜对反腐体制作大调整

  新京报:有学者呼吁设立国家反腐总局,整合纪检机关、检察机关反贪部门、预防腐败局等各方面的反腐力量。你怎么看?

  马怀德:设立国家反腐总局的呼声一直存在。去年三中全会前,中央政治局会议宣布要改革党的纪律检查体制时,就有一些学者提出了这样的建议。是否需要设置相对独立的统一的反腐机构,这值得商榷。我个人认为,现阶段正处于反腐的关键时期,四中全会后会继续保持反腐的高压态势,所以现阶段不宜对反腐体制作出大的调整。

  新京报:你曾经建议制定综合性的国家反腐败法,四中全会后有必要制定这样的法律吗?

  马怀德:是否需要制定统一的综合性的国家反腐败法,这需要探讨。当务之急还是制定源头防腐的基础性法律、规范权力运行方面的法律,也就是刚才提到的《信息公开法》、《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》等。

  官员判处死刑少不等于量刑轻

  新京报:司法改革被指将是四中全会的主要议题之一。此前,一些贪腐官员的量刑标准,引起了关注。据测算,2001-2011年间,超过100名被查的副部级以上官员中被执行死刑的只有5人,不少人获缓刑。有人认为对一些官员的量刑标准较轻,你怎么看?

  马怀德:保留死刑,但严格控制和慎重适用死刑,这是我国的司法原则之一。不能仅凭判处死刑的官员数量比较少,就得出量刑较轻这样的结论。该不该判处死刑,刑法有明确具体的规定。

  四中全会应该会对三中全会提出的司法改革方向?'确保依法独立公正行使审判权检察权'',作出进一步部署。''确保依法独立公正行使审判权检察权'',有利于促进包括职务犯罪在内的所有案件,公正裁判。具体到反腐,能有效解决地方腐败案件领导干预司法、重罪轻判等问题,更能避免利用''保外就医''逃避惩处等问题。

  新京报:四中全会召开前,另一个讨论热点就是''双规''。来自最高检专家座谈会的消息,对于官员贪腐犯罪,中纪委和最高检计划合并''同类项'',就是纪检办案过程中发现官员涉嫌犯罪,直接移送检察机关。有学者认为,这意味着''双规''有可能淡出。你赞同吗?

  马怀德:合并''同类项''并不意味着''双规''会淡出。''双规''推行20余年来,对于腐败案件调查取得突破、破除地方保护主义,起到了积极作用。

  现行《行政监察法》规定,''监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁'',这是''双规''的法律依据。《刑事诉讼法》也对贪腐等职务犯罪的侦查程序,作出了规范。

  纪检监察机关和检察机关合并''同类项'',双方进一步完善对接程序,有利于整合资源,避免''双规''对象泛化等问题。

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